Dá-se o nome de iniciativa popular as diferentes maneiras de participação popular nos poderes Legislativo e Executivo. Incluem-se entre estes dispositivos o plebiscito, o referendo, os conselho gestores, o orçamento participativo e os conselhos.
Nossa história de participação popular nas Constituições ocorre desde o Império, período em que aprovou-se o princípio de revogação dos mandatos de representantes eleitos para o Conselho de Procuradores do Estado.
A Constituição de 1891, por sua vez, não continha instrumentos de democracia semi-direta, embora em alguns estados da federação suas constituições republicanas admitissem não só a revogação de mandatos legislativos como o veto popular em deliberações municipais.
O período democrático abrangido pela Constituição de 1946 opta pelo regime representativo indireto, sem participação popular; apenas o plebiscito estava autorizado em questões de divisão do território.
A Constituição de 1967, desenvolvida pelo regime militar, também não avançou em termos de participação popular, apenas acrescentando a consulta prévia da população para criação de municípios.
A ênfase na participação popular ocorre apenas no período de redemocratização com mobilização da sociedade civil em torno de campanhas políticas como as Diretas Já e a criação de uma Assembléia Nacional Constituinte (ANC) soberana.
É daí que aprovasse o artigo 24 na ANC referente a emenda popular visando suprir demandas de exercício democrático: a democracia participativa seria um processo permanente de educação para a cidadania ativa; há o fortalecimento do regime democrático com a cobrança e controle da população; há o fortalecimento de partidos menores; no âmbito municipal garante-se maior poder de decisão aos cidadãos e há a legitimação da esfera política.
Em relação à Constituição de 1988, por mais que se garantam três instrumentos ativos de participação popular – plebiscito, referendo e iniciativa popular – sua implementação é árdua em função de lacunas deixadas no texto constitucional: falta de uma legislação própria a estes dispositivos e ausência de uma cultura participativa por parte da população.
O plebiscito, muito discutido atualmente, é utilizado como forma de consulta sobre questões públicas não sendo normativo, ou seja, avalia a opinião de uma parcela da população sobre determinado assunto, apenas. Já o referendo possui caráter normativo, tendo caráter vinculativo à opinião consultada. Em poucas palavras, a ausência de caráter vinculante é o divisor de águas entre os dois sistemas.
Deve-se questionar até que ponto estas iniciativas são realmente parte das ‘iniciativas populares’, já que a lei 9.709/98 determina que apenas o Congresso Nacional pode autorizar referendo ou convocar plebiscito. Fica assim vetada a possibilidade de que o povo solicite a realização de um ou de outro.
Desde então, tivemos em 1993 o plebiscito sobre nosso sistema de governo – decidido como republicano presidencialista – e em 2005 o referendo sobre o desarmamento – com a rejeição da população a proibição de comércio de armas de fogo.
A inciativa popular legislativa foi regulada estabelecendo-se que poderia ser exercida mediante apresentação à Câmara dos deputados projeto de Lei subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado distribuido no mínimo por cinco estados, com pelo menos três décimos dos eleitores de cada um deles.
Novamente podemos questionar este instrumento participativo, uma vez que é necessário um alto índice participativo numa sociedade em que a cultura, educação e meios de informação não são acessíveis a todos. Além disso não existe regulamentação sobre a tramitação – nem prazos para sua regulamentação. Também não se permite emenda à Constituição Federal, embora algumas Constituições Estaduais e Leis orgânicas municipais assegurem este direto a população de sua região.
Há atualmente a expansão dos Orçamentos Participativos e outros mecanismo de co-gestão (Conselhos e Conferências) com participação conjunta de governo e sociedade civil no desenvolvimento de políticas públicas. É um pilar do desenvolvimento democrático, mas mascara a restrição participativa nos outros mecanismos com mais força social.
Irina Cezar
Coordenadora de mulheres da Juventude municipal do PSDB/SP